留守儿童问题已经越来越成为目前我国社会的一个重要问题。2013年，全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出，全国有17岁及以下留守儿童6102.55万。这一数字是根据2010年第六次人口普查的样本数据推算得出的。留守儿童问题如果不能得到及时解决，将会严重影响我国社会稳定和发展。
留守儿童存在的主要问题
留守儿童涉及的问题分为两类：一类是影响留守儿童自身的问题，另一类是留守儿童对社会造成的潜在问题。
留守儿童自身的问题主要有：一是人身安全问题。留守儿童易受到各种伤害。特别是留守女童被性侵已经成为一个严重的社会现象。二是健康发育和心理问题。由于留守儿童上学寄宿情况比较普遍，所在学校大多条件较差，加之缺乏监督教导，在食物供给、营养吸收、生活习惯上存在较大问题。又由于留守儿童所处的外在环境持续处于不安全的状态，致使一些儿童存在严重的心理问题。三是日常生活与医疗问题。生活方面，留守儿童有时不仅不能得到良好的照顾，反而还需照顾年迈的祖父母辈老人，过早地肩负起家庭生活压力。医疗保障方面，许多留守儿童生病后乏人照料，疾病难以得到有效治疗。四是受教育权得不到有效保障。一方面，由于留守儿童家庭教育的主体绝大多数是祖父母辈老人，他们大多受教育水平低，无精力和能力教育孩子。另一方面，留守儿童所在学校普遍教育水平不高。五是个人发展权受到制约。留守儿童群体缺乏一个良好的成长环境，在健康、学业上的欠缺必然导致个人发展受限制，在成年后对职业的选择机会很少，这加剧了其对社会的冷漠甚至仇视心理，为社会安定埋下隐患。在上述问题中，母亲外出的留守儿童整体状况更为堪忧。
监护到位是解决留守儿童问题的必由之路
与父母分离，监护缺位是留守儿童问题产生的根本原因。因此，要遏制和解决这一问题从根本上看只有一条路径：监护到位。
实现监护到位有两个层次。第一个层次是理想的状态，通过立法，加大父母作为法定监护人的责任，明确政府责任，通过一系列综合举措，逐渐减少留守儿童的数量，从根本上解决留守儿童问题。第二个层次是鉴于现实选择折中路径，即通过立法，严密现有的监护制度，并使其具有可操作性，加大对留守儿童的全面保护。目前，如何在留守儿童与父母分离的情况下确保监护到位，是首先要解决的问题。
2016年3月，《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》指出：“坚持家庭尽责。落实家庭监护主体责任，监护人要依法尽责，在家庭发展中首先考虑儿童利益；加强对家庭监护和委托监护的督促指导，确保农村留守儿童得到妥善监护照料、亲情关爱和家庭温暖。”这一意见无疑抓住了解决留守儿童问题的根本点，然而对于如何落实家庭监护的主体责任，其提出的措施只是建议性的，不具有法律强制力，并不能够从根本上解决留守儿童问题。笔者认为，要从根本上解决留守儿童问题，应当通过立法而不仅仅是国家政策来解决，只有将监护责任通过立法予以细化，确保监护到位，才能真正从制度上完善对于留守儿童的保护，进而落实到实践中。
我国现行法律中对未成年人监护制度的规定主要体现在民法通则和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》，下称《意见》中。而留守儿童的监护，主要涉及监护权的转移、委托监护人的资格及监护义务的履行问题。这几点在立法上并未得到解决。
根据民法通则第16条第1款、第2款规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，才由其他人员或组织担任监护人。对留守儿童而言，留守儿童的父母是其法定监护人，只有在其死亡或没有监护能力时，其监护责任才转移至其他亲属。但是，法律并没有禁止未成年人的父母临时转移监护权。《意见》第22条规定了监护权的转移，“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。”2006年修订后的未成年人保护法关注了农村留守儿童的监护问题。该法第16条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”但除此原则性条款外，并没有进一步阐述委托监护的适用范围，委托监护人的资格要求以及委托期限中原监护人的责任等问题。而目前实践中留守儿童出现的问题，根本在于监护真空、监护失当，归根结底是监护人失职造成的。如果在立法中不能解决这一问题，留守儿童的处境难有大的好转。
笔者认为，要在立法上确保对留守儿童的监护到位，至少应当做到以下几点：
其一，明确监护权的转移应当基于保护被监护人的合法权益。在不违背法律规定的前提下，监护人可以将监护职责部分或全部委托他人行使。凡是有损于被监护人的合法权益的，均不应允许转移监护权。
其二，确保委托监护人有能力履行监护责任，尤其是要明确委托监护人的品格要求。在立法明确规定监护权可以转移的情况下，必须对委托监护人的资格和应尽义务作出具体规定，使委托监护人能够合格履行监护职责。
其三，明确规定父母作为法定监护人的不可替代和不可推卸的责任。即使已经委托监护人，在非因疾病等丧失监护能力，仅仅由于谋生需要而与子女分离的，必须明确其应尽义务，比如定期探望、定期交流等，以此作为对委托监护的辅助。
其四，在非因疾病等丧失监护能力，父母身体健康的情况下，立法应明确规定子女与父母分离，中间没有见面的最长期限，并以此作为撤销监护人资格的理由之一，作为警示，当然这一决定应当慎用。
其五，明确强制撤销委托监护的条件。委托监护人具有保护被监护人的人身、财产及其他合法权益不受侵害的义务，一旦出现被监护人被严重侵害的现象，即使该侵害不是由委托监护人造成的，也应当强制撤销委托监护，并不得在以后再次委托该人担任监护人。因为被监护人被侵害表明该委托监护人失职，不适宜担任监护人。
其六，明确规定国家对于未成年人监护负有法定责任。《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中规定：“坚持政府主导。把农村留守儿童关爱保护工作作为各级政府重要工作内容，落实县、乡镇人民政府属地责任，强化民政等有关部门的监督指导责任，健全农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制，切实保障农村留守儿童合法权益。”应当将这一规定列入立法中。
此外，应当成立专门的未成年人事务局来统领全国未成年人包括留守儿童的保护工作。前不久，民政部正式成立未成年人，留守儿童保护处，该处隶属民政部社会事务司，是民政部首次就未成年人保护工作设立专门业务处。这是民政部贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，加强未成年人保护工作的一项重要举措。可以说，这是十分值得称道的。但是，仅仅由民政部的一个处来统领全国的未成年人保护工作，协调各级、各部门的工作，必然力有不逮。无论是从长远看，还是从工作效果考虑，应当设立更高层级的部门开展工作。
总之，监护到位是解决留守儿童问题的必由之路。通过完善立法，强化监护人的责任，从根本上确保对留守儿童的监护到位，以此为基石构建严密的留守儿童社会保护体系，并使其行之有效，真正发挥作用。
，作者为中国法学会研究部副主任
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